LAWLife intervju

Velika čast i zadovoljstvo predstavlja nam intervju sa dr Zoricom Vukašinović Radojičić, redovnom profesorkom Kriminalističko - policijskog Univerziteta koja će čitaocima LAWLife portala za pravo i privredu predstaviti službenički sistem i državnu upravu u Republici Srbiji

Poštovana Zorice, za početak, možete li nam reći u čemu se ogleda značaj službeničkog sistema?  

Kontinuirana izgradnja profesionalnog i depolitizovanog službeničkog sistema jedan je od klјučnih uslova za zakonito i stručno obavlјanje upravnih poslova kojima se ostvaruju javne funkcije i sprovodi politika. Smatram da se odabirom upravnih kadrova na osnovu znanja i stručnih sposobnosti i njihovom permanentnom edukacijom, stvara pretpostavka za depolitizaciju i kontinuitet u radu uprave.

U svom osnovnom značenju, službeničko pravo je skup pravnih propisa kojima se uređuju kompleksna pitanja i najvažniji instituti službeničkog sistema: prijem u radni odnos, sistem zvanja, raspoređivanje zaposlenih, napredovanje i ocenjivanje, mobilnost, stručno usavršavanje, upravlјanje kadrovima, prestanak radnog odnosa, odlučivanje o pravima i dužnostima službenika i druga pitanja. Iako je službeničko pravo deo radnog prava, pravni propisi o radnim odnosima državnih službenika su predmet upravnog prava. Suštinu ove problematike predstavlјa činjenica relativno potpunog pravnog regulisanja položaja javnih službenika, budući da se odredbe propisa službeničkog prava na njih primenjuju kao lex specialis, dok se na ostala pitanja službeničkog statusa koja nisu uređena posebnim propisima primenjuju opšta pravila radnog prava kao lex generalis. U novijoj literaturi upravnog prava postoje mišlјenja da se u upravno pravo svrstavaju one norme službeničkog prava koje su specijalne i različite od opšteg radnog prava, odnosno da se norme službeničkog prava smatraju normama upravnog prava. Postoje i koncepcije o službeničkom pravu kao „graničnoj zajedničkoj materiji radnog i upravnog prava“, odnosno „zajedničkom specijalizovanom području kako radnog tako i upravnog prava.“

Možemo konstatovati da se prema savremenim koncepcijama reforme uprave službenički sistemi posmatraju sa dinamičkog aspekta – kao sistemi funkcionisanja državnih službenika u određenim organima i organizacijama kojima se stvaraju pretpostavke za profesionalno, nepristrasno i uspešno sprovođenje politike vlade i obavlјanje upravnih poslova. Pitanje sistemske uređenosti službeničkih odnosa na svim nivoima vlasti, od posebne je važnosti za koherentno funkcionisanje uprave i valјano obavlјanje poslova od javnog značaja.

Službenički sistem deo je sistema državne uprave koji čini skup međusobno povezanih kategorija u koje se radna mesta, odnosno upravni službenici razvrstavaju prema unapred utvrđenim kriterijima, a koje su temelј za njihovo raspoređivanje, napredovanje ,nagrađivanje i kretanje u službi omogućava povezivanje i usklađivanje rada službenika u skladu sa politikom planiranja i upravlјanja kadrovima. On omogućava da se u skup velikog broja ličnih odluka uvede faktor objektivnosti, bez koga se ne može očekivati da će se interes službenika poklopiti sa njihovim dužnostima. Danas, službenički sistem zahteva stalno preispitivanje i unapređenje u skladu sa savremenim tendencijama. On mora obezbediti, s jedne strane, zakonito i valјano funkcionisanje državne uprave, a s druge strane, mogućnosti razvoja karijere, socijalnu promociju, etičke standarde, kao i podsticajne mehanizme rada državnih službenika.

Koje su specifičnosti službeničkog odnosa?

Službenički odnos ima poseban značaj jer se za razliku od opšteg radnog odnosa zasniva povodom vršenja javnih ovlašćenja. U većini uporednih službeničkih sistema, službenici imaju specifična prava i obaveze – s jedne strane, privilegovani su u odnosu na zaposlene u privatnom sektoru, dok s druge strane, podležu ograničenjima (pravila o sprečavanju sukoba interesa, antikorupcijska pravila, ograničenja dodatnog rada, prava na štrajk i druga) koja su u funkciji zakonitog i profesionalnog obavlјanja javnih poslova i sprečavanja negativnih društvenih pojava. Ona određuju konkretne oblike i osnovne pretpostavke njihove odgovornosti, što jača profesionalizam i poverenje građana i drugih subjekata u rad administracije.

S obzirom na karakter i strukturu javne uprave, prirodu i značaj funkcija koje vrše javni službenici, njihov specifičan položaj i uslove rada u javnoj upravi, službenički odnos ima niz specifičnosti. To su: subjekti službeničkog odnosa, dobrovolјno stupanje u radni odnos, nemogućnost uticanja na sadržinu službeničkog odnosa (prava i dužnosti) s obzirom da je ona unapred propisana, pravna podređenost, profesionalnost i trajnost obavlјanja poslova (inkorporisanost u stalne upravne kadrove), plaćenost i lično izvršavanje rada.

Poslodavci u javnom sektoru su subjekti javnog prava koji zapošlјavaju službenike radi obavlјanja poslova od javnog značaja i koji za ispunjenje radnih obaveza obezbeđuju sredstva iz budžeta države, teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave. S druge strane, subjekt službeničkog odnosa koji se obavezuje da vrši određenu radnu funkciju i koji je nosilac prava i obaveza, jeste fizičko lice – državni, javni službenik, ili nameštenik. Obe strane imaju utvrđena prava, obaveze i odgovornosti. Klјučna obeležja su:

Profesionalnost i trajnost obavlјanja poslova –Službenici se po pravilu zapošlјavaju na neodređeni period, za ceo radni vek, uz obezbeđenje profesionalnog razvoja, ali postoji mogućnost i zaposlenja na određeni period, u zakonski predviđenim situacijama. Oni upravne poslove obavlјaju kao svoje trajno i redovno zanimanje, na osnovu utvrđenih prava, obaveza i odgovornosti, prema pravilima struke i politički neutralno. Stalnost zaposlenja se obezbeđuje u cilјu sprečavanja političkih pritisaka na personalne promene. To je ujedno i prednost rada u državnoj upravi u odnosu na privatni sektor, posebno u uslovima transformacije javnog sektora i svetske ekonomske krize. U svim službeničkim sistemima, razlozi zbog kojih državnom službeniku prestaje radni odnos su taksativno navedeni. U cilјu prevencije korupcije i sukoba interesa, pooštrava se odgovornost državnih službenika na položajima. Ukoliko u vreme njihovog rukovođenja dođe do ozbilјnog poremećaja u radu organa uprave, oni mogu biti razrešeni.

Zakonska uređenost službeničkih odnosa - Zakonsko uređivanje službeničkog odnosa garantuje objektivnu pravnu situaciju za državne i javne službenike, pruža različite garancije, ali i uspostavlјa njihovu odgovornost. Ono je osnov za donošenje podzakonskih propisa, zaklјučivanje kolektivnih ugovora i za donošenje pojedinačnih akata u ovoj oblasti. Iako pravni okvir kojim se uređuje status državnih službenika u evropskim zemlјama nije jedinstven, najčešće se usvajaju posebni zakoni (u nekim zemlјama uputstva ili pravila) kojima se reguliše položaj službenika (lex specialis), dok se opšti propisi o radu (lex generalis) i drugi propisi primenjuju na neuređena pitanja. Službenički odnosi se uređuju  zakonima, podzakonskim propisima i kolektivnim ugovorima.

Dobrovolјnost stupanja u radni odnos - Načelo dobrovolјnosti je povezano sa načelom prava na rad – ono predstavlјa slobodu rada, slobodu izbora rada i ličnog opredelјenja građana. Zasnivanje službeničkog odnosa uvek podrazumeva saglasnost volјa države i osobe koja je kandidat za službenika. Dobrovolјnost se izražava u slobodi volјe da se odluči o zasnivanju radnog odnosa, kao i u slobodi prestanka radnog odnosa, dok u toku trajanja radnog odnosa, dobrovolјnost „miruje“. Državni službenici zasnivaju radni odnos svojom volјom, ali svojom volјom mogu i istupiti iz radnog odnosa. Bez obzira koja se tehnika prijema u službu koristi (imenovanje, postavlјenje, konkurs), volјa obe strane je bitan element zasnivanja radnog odnosa (iako nije uvek jasno vidlјiva).

Pravna podređenost - Pravna podređenost (subordinacija) smatra se jednim od osnovnih elemenata radnog odnosa. Stupanjem na rad, službenik ima obavezu da poštuje pravila o radu organa i organizacija i radnu disciplinu, kao i da izvršava uputstva i direktive rukovodilaca, pod čijim se nadzorom obavlјa proces rada. Podređenost nije samo ekonomska zavisnost zaposlenog od poslodavca, već lična i pravna podređenost koja se ogleda u podređenosti zaposlenog u pogledu izvršenja, metoda i tempa rada, što uklјučuje i pravo poslodavca na kontrolu – proveravanje načina rada (disciplinska vlast poslodavca) i kontrolu njegovog kvaliteta i kvantiteta.

Lično obavlјanje rada - Službenički odnos mora biti dobrovolјna, lična funkcionalna veza između službenika i organizacione jedinice. Lično obavlјanje rada je preduslov za podređenost – izvršavanje rada po uputstvima i pod kontrolom u pogledu načina izvršavanja i efekata rada. Ono se ogleda u obavezi zaposlenog da neposredno, lično izvršava rad za poslodavca. Ovo je razumlјivo, budući da je on i odabran na osnovu sopstvenih stručnih sposobnosti.

Plaćenost rada - Princip „ista plata za isti posao“ podupire pravičnost sistema u kome nivo plate određenog radnog mesta mora odgovarati nivou odgovornosti, složenosti i značaja koji radno mesto ima u sistemu državne uprave.

Kakva je uloga službenika u sistemu državne uprave?

Savremeno određenje službeničkih sistema stavlјa akcenat na ulogu državnih službenika, u smislu stvaranja pretpostavki za profesionalno, nepristrasno i uspešno sprovođenje politike vlade i obavlјanje upravnih poslova.

Državi, odnosno njenim organima i organizacijama, potrebni su kadrovi koji će poslove od javnog značaja obavlјati profesionalno i trajno, sa jasno utvrđenom odgovornošću. Dok su funkcioneri izabrana (ili postavlјena) lica koja vrše funkciju vlasti, predstavlјaju državu kojoj te funkcije pripadaju i nastupaju kao država, službenici su lica koja obavlјaju poslove u državnim organima kao svoje trajno i redovno zanimanje – stalno zaposleni kadrovi, najčešće u radnom odnosu na neodređeno vreme. Za razliku od funkcije koja je izraz političke vlasti, služba je zanimanje, odnosno stručni posao u kome ne sme biti elemenata vlasti. Zato, očekujemo da kompetentni i obrazovani kadrovi budu raspoređeni na odgovarajuća radna mesta. Bez znanja i stvarnog autoriteta nema profesionalne uprave.

Državni službenici čine dominantnu grupu zaposlenih koji svoje zanimanje obavlјaju kao glavno i trajno. Oni su najbliže vezani za državu, imaju važnu ulogu u državnom i društvenom životu i predstavlјaju društvenu snagu koja je važna za modernu državu. Da bi vršio funkciju organa, funkcioner mora imati stručnu službu kojoj su povereni poslovi u vezi sa ostvarivanjem konkretne funkcije vlasti. Pravičan, odgovoran, savestan, politički neutralan i stručan rad, trebalo bi da budu sinonimi za svakodnevni rad uprave. Iako rad službenika mora obezbediti sprovođenje javnih politika, neizostavno je pružanje podrške službenika političkim rukovodiocima i političkoj javnosti.

Imajući u vidu da je osnovni cilј rada uprave zaštita javnog interesa, odnos javnih službenika i države je poseban, pri čemu se pri regulisanju njihovih prava i dužnosti vodi računa o nesmetanom obavlјanju poslova od opšteg interesa, zaštiti službenika od spolјnih pritisaka ili iskušenja korupcije i istovremeno efikasnom i kvalitetnom pružanju usluga građanima i drugim subjektima.

Možete li reći nešto o odnosu opšteg i posebnih službeničkih sistema u Republici Srbiji?

U domaćem zakonodavstvu razlika između opšteg i posebnog režima radnih odnosa uvek je bila dosledno izvedena. I danas se, polazeći od specifične prirode poslova, organizacije i načela rada, položaj državnih službenika može urediti posebnim propisima, koji se potpuno ili delimično razlikuju od opšteg režima. Jer, prema Zakonu o državnim službenicima, određena prava i dužnosti službenika u pojedinim državnim organima mogu se posebnim zakonom urediti drukčije ako to proizlazi iz prirode njihovih poslova. U ovim oblastima rada najpre se primenjuju posebni propisi (lex specialis), na neuređena pitanja Zakon o državnim službenicima, a na pitanja koja tim zakonom nisu uređena – Zakon o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe. Posebni službenički sistemi su karakteristični za policiju, vojsku, spolјne poslove, carinske i poreske organe, u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija i drugim. Opravdano je da u posebnnim oblastima rada uprave (upravnim resorima) budu uspostavlјeni specifični službenički sistemi koji odstupaju od opšteg režima zbog delokruga i nadležnosti organa, prirode poslova, prava i obaveza zaposlenih, organizacione strukture, principa rukovođenja, načela rada i sl.

Za bliže regulisanje pravnog položaja državnih službenika od posebnog su značaja brojni podzakonski propisi kojima se razrađuju opšte zakonske norme ili samostalno uređuju pojedina pitanja. To su pre svega uredbe, pravilnici, odluke i uputstva kojima se detalјno uređuju pitanja u oblastima razvrstavanja radnih mesta, ocenjivanja i napredovanja, sprovođenja internih i javnih konkursa, planiranja kadrova, stručnog usavršavanja, odgovornosti i drugim.  

Koja su tipična prava i obaveze državnih službenika?

Kako sam istakla, s jedne strane, zaposleni u upravi su privilegovani u odnosu na zaposlene u privatnom sektoru (stalnost radnog mesta, odgovarajući uslovi rada, sigurna plata, pravna zaštita), dok s druge strane postoje znatna ograničenja, koja proizlaze iz njihovog položaja, odnosno specifičnosti poslova koje obavlјaju (pravila o sprečavanju sukoba interesa, antikorupcijska pravila, ograničenja dodatnog rada i druga). Prema Zakonu o državnim službenicima, osnovna prava službenika se odnose na: odbijanje izvršenja nezakonitog naloga, pravo na zaštitu od raznih pritisaka, prvenstveno političkih, pravo na obuku i usavršavanje tokom rada, pravo na napredovanje u toku karijere na osnovu sposobnosti i rezultata rada i pravo žalbe protiv odluka kojima se odlučuje o njihovim pravima i obavezama. Shodno opštim propisima o radu, službenici imaju niz prava kao i zaposleni u privatnom sektoru – pravo na rad u odgovarajućim uslovima koji mu neće ugroziti život i zdravlјe, pravo na odgovarajuća primanja (platu, naknade i druga primanja), pravo na odmore i odsustva i druga. Prava službenika se uređuju i drugim zakonima kao što je Zakon o sprečavanju zlostavlјanja na radu, kojim se zabranjuje bilo koji vid zlostavlјanja na radu i u vezi sa radom, kao i zloupotreba prava na zaštitu od zlostavlјanja.

Specifične obaveze državnih službenika proizlaze iz obeležja i uloge organa državne uprave. Prema Zakonu o državnim službenicima, osnovna dužnost državnih službenika je izvršenje naloga pretpostavlјenog. Državni službenici su obavezni da postupaju po nalogu pretpostavlјenog, izuzev kada smatraju da je nalog suprotan propisima ili pravilima struke, ili da njegovo izvršenje može da prouzrokuje štetu, što će saopštiti pretpostavlјenom. Dužni su, međutim, da odbiju nalog pretpostavlјenog (pismeni ili usmeni) ako bi njegovo izvršenje predstavlјalo kažnjivo delo (ne samo krivično, već i prekršajno) i da o tome pismeno obaveste rukovodioca odnosno organ koji nadzire rad državnog organa. Na ovaj način se oslobađaju odgovornosti za nezakonito i štetno izvršenje, s obzirom da bi, u suprotnom, za takvo izvršenje snosili odgovornost. Službenici moraju biti politički neutralni prilikom obavlјanja poslova i ne smeju kompromitovati svoj integritet, ili učestvovati u političkim ili javnim aktivnostima kojima bi ugrozili nepristrasan rad u službi. Dužnost čuvanja službene i druge tajne je rezultat položaja i uloge službenika u sistemu uprave, s obzirom da je načelo lojalnosti i odanosti u vršenju službe tradicionalno načelo službeničkog sistema. Obaveza poštovanja radnog vremena i pravila ponašanja pretpostavka je valјanog i blagovremenog obavlјanja poslova u skladu sa pravnim i moralnim standardima. Istakla bih i obavezu obaveštavanja o sumnji postojanja korupcije. Ujedno „uzbunjivačima“ se garantuje adekvatna pravna zaštita. Osnovni cilј usvajanja ovih pravila je zabrana stavlјanja uzbunjivača u nepovolјniji položaj, naročito ako se to odnosi na zapošlјavanje, napredovanje, stručno usavršavanje, izricanje disciplinskih mera, uslove rada, zaradu, premeštaj i druga pitanja vezana za radni odnos i rad van radnog odnosa. Nјihovom efektivnom primenom bi trebalo sprečiti „štetne radnje“ kojima se uzbunjivač ugrožava ili se povređuje njegovo pravo, odnosno kojima se on na bilo koji način stavlјa u nepovolјniji položaj.

Da li pravila o sukobu interesa u državnoj upravi utiču na sprečavanje i suzbijanje korupcije?

Mišlјenja sam da su pravila o sprečavanju sukoba interesa u Srbiji u funkciji suzbijanja i sprečavanja korupcije. Naravno, to nije jedini mehanizam, jer je reč o kompleksnom fenomenu. Važno je istaći da prilikom obavlјanja poslova, lica koja vrše javna ovlašćenja ne smeju dozvoliti da njihov privatni interes dođe u sukob sa javnim interesom. Javni funkcioner ne sme biti zavisan od lica koja bi mogla da utiču na njegovu nepristrasnost, niti da koristi javnu funkciju zarad sticanja bilo kakve koristi ili pogodnosti za sebe ili povezano lice.

Stoga, pravila o sukobu interesa podrazumevaju: zabranu vršenja druge funkcije, drugog posla ili delatnosti - Javni funkcioner ne može da obavlјa drugi posao ili delatnost za vreme vršenja javne funkcije koji zahtevaju rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad. Nadalјe, javni funkcioner čija javna funkcija zahteva zasnivanje radnog odnosa u organu javne vlasti, za vreme vršenja javne funkcije, ne može da osnuje privredno društvo, odnosno javnu službu, niti da započne obavlјanje samostalne delatnosti, u smislu zakona kojim se uređuje preduzetništvo. Takođe, javni funkcioner ne sme da bude član organa udruženja, niti njegov zastupnik, ako između javne funkcije i članstva u organu udruženja ili zastupanja udruženja postoji odnos zavisnosti ili drugi odnos koji ugrožava ili bi mogao da ugrozi njegovu nepristrasnost ili ugled javne funkcije ili ako je zakonom ili drugim propisom zabranjeno da javni funkcioner bude član organa određenog udruženja. Javni funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju, osim ako je Ustavom, zakonom i drugim propisom obavezan da vrši više javnih funkcija. Izuzetno od tog pravila, javni funkcioner može da vrši drugu javnu funkciju na osnovu saglasnosti Agencije. Od značaja je istaći i da javni funkcioner i član porodice ne sme da primi poklon u vezi sa vršenjem javne funkcije, izuzev protokolarnog i prigodnog poklona. Obaveza prijavlјivanja imovine i prihoda takođe je integralna komponenta pravila o sprečavanju sukoba interesa.

Pravila o sprečavanju sukoba interesa uređena su propisima kojima se regulišu prava i obaveze državnih i lokalnih službenika, kao i zaposlenih u javnim službama. Za nepoštovanje predviđenih pravila, predviđena je disciplinska odgovornost zaposlenih (u smislu teže povrede dužnosti iz radnog odnosa), zbog čega se radni odnos zaposlenom može otkazati. Nesumnjivo, uspostavlјena pravila jačaju integritet i odgovornost službenika. Kako to nije dovolјno i jedino sredstvo za suzbijanje negativnih pojava u upravi, očekujemo efektivniju primenu mera Agencije za sprečavanje korupcije (i drugih kontrolnih tela) od strane svih subjekata uprave – državnih i nedržavnih.     

Pre deset godina obranili ste doktorsku disertaciju pod nazivom “Evropski standardi pravnog položaja državnih službenika”, na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu. U kojoj meri su  evropski standardi primenjeni u Republici Srbiji?

Imajući u vidu specifičnost našeg nacionalnih sistema – pravnu tradiciju, političku podršku za sprovođenje promena, ekonomski ambijent, organizacionu kulturu u organima i organizacijama javne uprave, od naše države se očekuje usklađivanje domaćih propisa sa smernicama definisanim od strane Evropske unije. Smatram da bi njihovom inkorporiranju i primeni trebalo pristupiti kritički i analitički, bez preuzimanja «gotovih» rešenja. Evropski standardi ne mogu imati punu primenu u nacionalnim upravnim sistemima bez prilagođavanja i uzimanja u obzir stvarnih potreba i prioriteta u našoj zemlјi.

Takođe, istakla bih da se postavlјeni standardi o potrebama razvoja javne uprave vremenom menjaju, redefinišu, te se neretko i postavlјaju „dodatni“ zahtevi. Samim tim, menja se i referentni okvir – metodologija za praćenje primene standarda u nacionalnom sistemu.    

Smatram da su prvobitno postavlјeni zahtevi u vezi sa usvajanjem relevantnog strateškog i zakonodavnog okvira u oblasti službeničkog sistema davno ispunjeni, kada je 2005. godine usvojen Zakon o državnim službenicima zasnovan na savremenim načelima Evropskog upravnog prostora (European Administrative Space). Ovim Zakonom i drugim propisima, utvrđena su savremena načela rada službenika: načelo zakonitosti, pravne sigurnosti, predvidivosti i odgovornosti,  nepristrasnosti u radu, političke neutralnosti, očuvanja integriteta službenika, profesionalizma, zapošlјavanja na osnovu zasluga i drugih. Mora se uočiti da ponekad izostaje njihova efektivna primena u praksi. Kako je obezbediti? Doslednom primenom pravnih pravila, odredaba Kodeksa, sprovođenjem mera upravne inspekcije i nezavisnih kontrolnih tela, jačanjem svesti zaposlenih, edukacijom, jačanjem menadžmenta u upravi, jačanjem upravlјanja lјudskim resursima i depolitizacijom uprave.  

Na primer, naše službeničko zakonodavstvo precizira pravila o postavlјenju i razrešenju najviših rukovodioca, kriterijume za izbor i stavlјa akcenat na razvoj stručnosti članova izbornih komisija, što je u skladu sa evropskim standardima. Posebna pažnja posvećuje se proveri kompetencija kandidata za rukovodioce, koja najčešće uklјučuje veštine rukovođenja, liderstva i razvoja zaposlenih, one koje je teško razviti kasnije u karijeri. Stoga, favorizuje se njihova provera pri zapošlјavanju. Uvođenje kompetencija u službenički sistem Evropska komisija prepoznaje kao značajnu novinu u pravcu depolitizacije i smanjenja potencijalnih uticaja na pravičan i objektivan proces odabira kandidata.  U praksi je ovo pravilo u velikoj meri uticalo na profesionalizaciju uprave, iako se ne može reći da politizacija nije prisutna, budući da rukovodioci još uvek imaju prekomerna diskreciona ovlašćenja. Takođe, zasnivanje radnog odnosa na određeno vreme bi trebalo da bude izuzetak, a ne pravilo jer u nekim situacijama omogućava prijem kadrova bez konkursa.  

U konteksu depolitizacije, iako Zakon o državnim službenicima precizira (i pooštrava) pravila o postavlјenju i razrešenju najviših rukovodioca, kriterijume za izbor i stavlјa akcenat na razvoj stručnosti članova izbornih komisija, u praksi postoje manjkavosti i pravila se ne primenjuju u potpunosti. To potvrđuje veliki broj službenika na položajima u statusu vršioca dužnosti. Rešenje koje donosi predsednik konkursne komisije trebalo bi da sadrži obrazloženje odluke o primerenosti (neprimerenosti) kandidata, kao i ocenu ostvarenih rezultata u procesu selekcije. Može se reći  da rukovodioci organa još uvek imaju prekomerna diskreciona ovlašćenja prilikom izbora kandidata sa liste. Prema oceni Evropske komisije, postoji rizik od mogućih političkih i drugih uticaja na popunjavanje najviših službeničkih radnih mesta. Ujedno, prema mišlјenju eksperata EU, „politizacija je i dalјe klјučni problem u državnoj upravi Srbije, a broj službenika na položaju u statusu vršioca dužnosti visok“.

Nadalјe, institut vrednovanja radne uspešnosti trebalo bi da ima podsticajnu/razvojnu ulogu i da bude povezan sa drugim funkcijama upravlјanja lјudskim resursima, a pre svega sa napredovanjema. To međutim u praksi nije uvek slučaj. Najpre, ponekad izostaje objektivnost u ocenjivanju, dosledno praćenje rezultata rada i mogućnost da najbolјi/“najvredniji“ budu nagrađeni za postignute rezultate rada. Ukoliko postoji ovaj nedostatak, službenici postaju demotivisani i pružaju otpor onima koji zauzimaju rukovodeća radna mesta bez posedovanja ličnih zasluga. Samim tim, marginalizovan je institut ocenjivanja.    

Da bi uvođenje kompetencija dobilo svoj pravi smisao, potrebno je kontinuirano jačati svest i kapacitete svih klјučnih institucionalnih faktora, a naročito rukovodećih državnih službenika. Od posebnog značaja je da rukovodioci prepoznaju važnost dobrog i stručnog upravlјanja lјudskim resursima, da ga uvažavaju i promovišu. Ako rukovodioci imaju dobre rukovodeće veštine i dovolјno pažnje posvećuju motivaciji i razvoju zaposlenih, razvija se i organizacija, ostvaruju se dobri rezulati, zadovolјstvo ostvarenim poslom i povećava kvalitet usluga koje se pružaju građanima. Samim tim, jača integritet službenika i otpornost na bilo koji vid korupcije u javnom sektoru.

Autor ste monografije „Profesionalizacija javne uprave u Srbiji“. Koliko je od značaja da javna uprava u Republici Srbiji bude profesionalna i možete li nam reći nešto više o tome i šta monografija predstavlјa široj javnosti?

Monografija pod nazivom Profesionalizacija javne uprave u Srbiji ima za cilј dublјe sagledavanje svih aspekata profesionalizacije i reformskih tendencija u oblasti javne uprave. Neizvesnost i promene u širem društvenom i prirodnom okruženju iziskuju novo ustrojstvo uprave, nova znanja zaposlenih i funkcionera i nove načine rada koji su usmereni ka razvoju modernog sistema javne uprave (i šire, javnog sektora), u skladu sa potrebama i očekivanjima građana i privrednih subjekata.

Studija o profesionalizaciji javne uprave bavi se konceptualnim pitanjima javne uprave, analizom naučnih doktrina reforme uprave, analizom pravnog i institucionalnog okvira na centralnom i lokalnom nivou, organizacionim i funkcionalnim aspektima reforme uprave kao i analizom javnoslužbeničkog sistema. Analiziramo međunarodne i evropske upravne standarde i iznosimo de lege ferenda predloge za unapređenje rada uprave u Srbiji. Svesni činjenice da stvaranje nove organizacione kulture i sistema vrednosti zahteva određeno vreme i da se ne mogu prosto preuzimati rešenja drugih država, smatramo da su za definisanje poželјnih reformskih pravaca, od naučnog značaja kako tradicionalne, tako i savremene doktrine reforme javne uprave. Javna uprava posmatra se u širem, društvenom kontekstu.

Novije koncepcije razvoja uprave stavlјaju akcenat na ostvarivanje strateških cilјeva rada uprave, promenu funkcionalnih i organizacionih principa, pojednostavlјenje upravnih procedura, razvoj svih funkcija upravlјanja lјudskim resursima, optimizaciju radnih procedura. Ovo su principi od kojih polaze reforme uprave u Srbiji.

Sve više se intenzivira digitalizacija procesa i razvija elektronska uprava, pojednostavlјuju se upravne procedure, sprovodi se optimizacija i reorganizacija javne uprave, razvijaju se kompetencije zaposlenih. Vrednosti kao što su stručno znanje, izvorni autoritet, lojalnost u vršenju službe, motivacija i integritet službenika, put su ka jačem poverenju građana u javni sektor i njihovo zadovolјstvo pruženim uslugama, jer, javna uprava, što se često zaboravlјa, postoji upravo zbog građana.

Na čemu se zasniva novi koncept razvoja uprave?

Novije koncepcije razvoja uprave stavlјaju akcenat na ostvarivanje strateških cilјeva rada uprave, promenu funkcionalnih i organizacionih principa, pojednostavlјenje upravnih procedura, razvoj svih funkcija upravlјanja lјudskim resursima, optimizaciju radnih procedura. Takođe, bez sprovođenja sistemske analize u svim upravnim oblastima, na svim nivoima upravlјanja i postepenog uvođenja novih pravila i prakse, ne može ostvariti puna profesionalizacija.

Danas težimo razvoju sistema uprave u kome obrazovani, kompetentni i motivisani službenici odgovorno i sa integritetom obavlјaju upravne poslove i sprovode javne politike. Prilagođavamo se evropskim i međunarodnim standardima javne uprave, intenzivira se digitalizacija procesa, menja se organizaciona kultura, racionalizuje se struktura uprave, jačaju institucionalni kapaciteti, razvijaju se i prate kompetencije upravnih kadrova.

Profesionalizacija javne uprave u Srbiji kroz unapređenje javnoslužbeničkog sistema, usaglašavanje sa međunarodnim i evropskim standardima, racionalizacija i optimizacija javne uprave putem sprovođenja reformskih mera kao što je funkcionalna analiza i uz podršku i punu primenu informacionih tehnologija, put je koji vodi jačanju vladavine prava, ostvarivanju javnih vrednosti i razvoju demokratičnosti.

Konkretnije, uspostavlјanje efikasnog javnoslužbeničkog sistema podrazumeva postojanje mera za promovisanje integriteta i sprečavanje korupcije, uz uređenje disciplinskog postupka i poštovanje radne discipline/radnih obaveza, kao i jačanje institucionalnih kapaciteta za jačanje integriteta zaposlenih. Zapošlјavanje javnih službenika na osnovu zasluga, privlačenje i zadržavanje kadrova, profesionalni razvoj, mere integriteta, utiču na delotvorno obavlјanje poslova i ostvarenje strateških cilјeva organa i organizacija. Istakla bih potrebu za uspostavlјanjem pravičnog i transparentnog sistema plata, efikasnog sistema stručnog usavršavanja javnih službenika, kao i  pravičnog sistema vrednovanja radne uspešnosti, koji bi trebalo da bude u funkciji je zadržavanja kadrova u upravi, njihovog napredovanja i razvoja, nagrađivanja, mobilnosti i jačanja motivacije.

Potrebno je jačanje (lične) odgovornosti i transparentnosti. Princip efikasnog i kvalitetnog pružanja javnih usluga i ispunjavanje očekivanja korisnika, suština je funkcije uprave usmerene ka potrebama i očekivanjima građana i privrednih subjekata. Pružanje javnih usluga se zasniva na konceptu „dobre uprave“ koji podrazumeva političku podršku, viziju, strategiju, definisanje prioriteta. U vezi sa ovim standardom, pravila opšteg upravnog postupka garantuju zakonitost, pravičnost, efikasnost, jednak tretman, srazmernost, pravilnu primenu diskrecione ocene, otvorenost, transparentnost, nepristrasnost, objektivnost, pravnu zaštitu. Savremena je tendencija smanjenja „birokratskih“ procedura i pojednostavlјenja upravnog postupka, koju podupire politička i institucionalna odgovornost.  Efikasni sistemi upravlјanja javnim finansijama od presudnog su značaja za sve elemente budžetskog ciklusa – od pripreme do izvršenja, uklјučujući nabavke, kontrolu i reviziju.

Koliko digitalizacija utiče i doprinosi modernizaciji državne uprave?

Klјučni cilј digitalizacije uprave je povećanje zadovolјstva korisnika javnim uslugama, smanjenje administrativnih ograničenja za građane i privredne subjekte, jačanje efikasnosti rada uprave i nacionalne i prekogranične interoperabilnosti. Pojednostavlјenje upravnih procedura korišćenjem informaciono-komunikacionih tehnologija dovodi do racionalizacije i reorganizacije uprave, smanjenja troškova u radu i efikasnijeg ostvarivanja prava građana i privrednih subjekata. Danas, u uslovima pandemije izazvane virusom Korona, kada su građani i privredni subjekti sprečeni da neposredno (putem šaltera) ostvaruju prava i pravne interese, postupanje putem elektronske komunikacije postaje bezbedno i svrsishodno rešenje.

Usvajanjem novog Zakona o opštem upravnom postupku, 2016. godine, postavlјen je osnov za izgradnju informacionog sistema E-uprave za razmenu podataka po službenoj dužnosti i za  rasterećenje građana i privrede koji su, stupanjem ovih odredbi na snagu, prestali da budu obavezni da, kao dokaze radi ostvarivanja svojih prava, prilažu dokumenta koja se već nalaze u evidencijama organa i organizacija javne uprave. Shodno Zakonu, organ po službenoj dužnosti vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, pribavlјa ih i obrađuje i može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija. Takođe, stranka ne mora da pribavi dokaze koje može da pribavi organ, niti uverenja i druge isprave koje organi nisu dužni da izdaju.

Zakon o elektronskom dokumentu, elektronskoj identifikaciji i uslugama od poverenja u elektronskom poslovanju usvojen je 2017. godine. Donošenjem ovog Zakona, prelazi se na obavezno elektronsko podnošenje finansijskih izveštaja, automatsku overu zdravstvenih knjižica i pokreće se sistem za razmenu podataka po službenoj dužnosti koji se nekada nazivao eZUP. U institucionalnom smislu, 2017. godine, Uredbom Vlade je osnovana Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu. Nadalјe, od posebnog je značaja usvajanje Zakona o centralnom registru stanovništva, 2019. godine, kojim je uspostavlјen Centralni registar stanovništva kao najvažnija baza podataka koja omogućava da se na jednom mestu objedine podaci o građanima Republike Srbije, kako njenih državlјana, tako i stranaca koji ostvaruju prava i obaveze i o kojima javna uprava mora da raspolaže, kako bi što jeftinije, brže, efikasnije i na korist građana i privrede mogla da upravno postupa. Osnovna svrha Registra je efikasno vođenje upravnih i drugih postupaka, odnosno njihovo vođenje sa što manje troškova i bez odugovlačenja, ali i efikasno upravlјanje evidencijama u elektronskom obliku u kojima se vode podaci o stanovništvu. Prednost jedinstvenog Registra je i u tome što se preuzimaju tačni i ažurirani podaci iz drugih izvornih evidencija koje vode nadležni organi, što ukazuje na sveobuhvatnost i uticaj Registra na širi krug lica, odnosno upravne postupke koje vode.

Donošenjem Zakona o elektronskoj upravi 2018. godine, stvorene su osnove za delotvornije funkcionisanje celokupne javne administracije u Srbiji. Nјegovim donošenjem dodatno je povećana bezbednost korišćenja tih sistema, a mogućnosti za zloupotrebu i moguće koruptivne radnje svedene su na minimum. Sistem uvođenja elektronske uprave podstiče pravna lica da ga sve više koriste. Država polazi od stanovišta da, ako se na fizička lica ne može „uticati“ da pređu na korišćenje elektronske uprave, na pravna lica može. Ideja je da se pravna lica sve više uvedu u svet elektronskog upravnog postupanja, čime mogu isticati svojstvo korisnika usluga elektronske uprave, što je, na primer, slučaj u poreskom postupku. Očekuje se da ovo bude praksa u svim postupcima pred Agencijom za privredne registre. Krajnji cilј je da se celokupna komunikacija sa privrednim subjektima preusmeri na elektronsko upravno postupanje. Istakla bih da danas, preko Portala eUprava, građani mogu podnositi zahteve, dobijati odgovore i pribavlјati dokumenta u različitim oblastima rada javne uprave. Očekujemo dalјi napredak u ovoj oblasti.

Kao i u svim oblastima života, teorija se razlikuje u odnosu na praksu. Takođe, postoje određeni propisi koji se ne primenjuju ili se u nedovolјnoj meri primenjuju. Da li smatrate da će tako biti i profesionalizacijom javne uprave u Republici Srbiji, odnosno da ćemo na papiru imati sve što je potrebno, a u praksi i primeni nećemo moći primeniti teoriju i propise?

I u oblasti razvoja javne uprave, postoje pravila koja se ne primenjuju u potpunosti u praksi. Neretko, izostaje njihova efektivna primena. Izvore Upravnog prava karakteriše mnogobrojnost i promenlјivost. S obzirom na to da težimo pravnoj sigurnosti, potrebno je obezbediti/uspostaviti efektivne mehanizme primene propisanih pravila. Uloga nezavisnih kontrolnih tela, upravne inspekcije, sudova, javnosti (stručne) može biti presudna. Verujem da će znanje i stvarni autoritet, poštovanje zakonskih procedura i pravila, poštovanje pravila etike u javnoj upravi imati u budućnosti punu primenu. Međutim, potrebna je jaka (politička) podrška, razvoj svesti, prepoznavanje lјudskih potencijala i jačanje organizacione kulture.  

U čemu je značaj izmena pravnog okvira za upravlјanje lјudskim resursima u lokalnim samoupravama?

Klјučni strateški cilј reforme javne uprave i jedan od osnovnih evropskih standarda u oblasti razvoja javne uprave odnosi se na uspostavlјanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na kompetencijama i unapređenju upravlјanja lјudskim resursima. To podrazumeva jednoobrazno i koherentno vršenje ovih poslova na svim nivoima vlasti. Usvajanjem Zakona o zaposlenima u AP i JLS 2016. godine, stvorena je osnova za razvoj koherentnosti službeničkog sistema na centralnom i lokalnom nivou vlasti. Uvedeni su moderni instituti službeničkog sistema.

Takođe, ovim Zakonom uspostavlјena su osnovna načela karijernog službeničkog sistema za službenike zaposlene u organima AP i JLS, čime se ispunjavaju osnovne pretpostavke za profesionalizaciju,  depolitizaciju, karijerni razvoj, napredovanje u službi i stručno usavršavanje službenika na lokalnom nivou.

Klјučni poslovi upravlјanja lјudskim resursima koji su uvedeni Zakonom se odnose na: 1) postupak zapošlјavanja i izbor kandidata; 2) pripremu i sprovođenje programa stručnog osposoblјavanja u jedinicama lokalne samouprave; 3) pripremu i sprovođenje programa obuke u skladu sa Zakonom; 4) sprovođenje ocenjivanja; 5) praćenje karijernog razvoja službenika i druge poslove. Zakon, takođe, promoviše razvoj mobilnosti - lokalni službenici postaju motivisani za obavlјanje svakodnevnih radnih zadataka i cilјeva, jer putem internih konkursa mogu da napreduju, prelaze iz jedne u drugu lokalnu samoupravu, odnosno u pokrajinske i republičke organe uprave u kojima bi dalјe nastavili da razvijaju svoju karijeru. Nadalјe, kroz postupak ocenjivanja zaposlenih, stvaraju se uslovi za pravilno odlučivanje o napredovanju i stručnom usavršavanju.

Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave detalјno uređuje stručno usavršavanje i osposoblјavanje lokalnih službenika, budući da je jačanje administrativnih kapaciteta u gradskim i opštinskim upravama neophodno za kvalitetno i delotvorno obavlјanje poslova iz izvornog i poverenog delokruga. Ovim pravnim rešenjima i praksom, podstiče se efikasan rad cele javne uprave i unapređuje odnos prema građanima i privrednim subjektima.    

Koliki je značaj projekata Saveta Evrope/EU u oblasti upravlјanja lјudskih resursa u lokalnoj samoupravi?

U oblasti najznačajnijih i najsveobuhvatnijih projekata sprovedenih u segmentu upravlјanja lјudskim resursima u lokalnoj samoupravi, istakla bih projekat Saveta Evrope/EU pod nazivom “Upravlјanje lјudskim resursima u lokalnoj samoupravi” koji je realizovan u okviru dve faze. Glavni partneri projekta su Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave RS i Stalna konferencija gradova i opština. Projekat sproveden u periodu 2019-2021, oslanja se na rezultate i izazove prve faze projekta „Upravlјanje lјudskim resursima u lokalnoj samoupravi“ (2016-2017). Cilј projekta je da pruži podršku lokalnim samoupravama u Srbiji kroz fokusiranje na klјučne aspekte upravlјanja lјudskim resursima u lokalnim samoupravama. Razvoj efikasnog sistema lokalne samouprave postaviće temelјe za promociju dobre uprave, pobolјšanje usluga građanima, kao i za unapređenje kapaciteta lokalnih samouprava u smislu harmonizacije sa standardima Saveta Evrope i Evropske unije.

Svrha projekta jeste unapređenje sistema razvoja lјudskih resursa i upravlјanja lјudskim resursima u jedinicama lokalne samouprave u Srbiji. Očekivani rezultati odnose se na unapređenje pravnog i proceduralnog okvira  za upravlјanje lјudskim resursima na nacionalnom i lokalnom nivou u skladu sa planiranim reformama, kao i generalno, povećanje efikasnosti sistema upravlјanja lјudskim resursima u lokalnim samoupravama.

Može se istaći da je Projekat u velikoj meri uticao na stvaranje efikasnog sistema stručnog usavršavanja u lokalnoj samoupravi, podstakao profesionalni razvoj zaposlenih u lokalnim samoupravama i napredio i promovisao saradnju sa Nacionalnom akademijom za javnu upravu. U skladu sa Zakonom, Nacionalna akademija za javnu upravu uspostavila je kompletan sistem pripreme programa stručnog usavršavanja i vođenja evidencije o programima stručnog usavršavanja. U velikoj meri, izmenjen je sistem ocenjivanja zaposlenih u AP i JLS, tako da druga faza Projekta fokusira posebno na ove aspekte, uz praćenje primene svih ostalih segmenata prakse ULjR. 

Akcenat tokom projekta je pružanje stručne podrške od strane izabranih konsultanata u uvođenju i primeni instituta i dobre prakse ULjR predviđenih Zakonom  o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave koji je počeo da se primenjuje 1. decembra 2016. godine, a budući da je Zakon u međuvremenu pretpeo izmene i uvažavajući činjenicu da je došlo do osnivanja novih institucija u pravnom sistemu. Očekujemo dalјe izmene u pravcu koherentnosti javnoslužbeničkog sistema i pravnog položaja javnih službenika.